ปฏิรูปตำรวจ! บนเส้นทางสู่ประชาธิปไตย
โดย สุรชาติ บำรุงสุข
ยุทธบทความในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันศุกร์ที่ ๔ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๕ ปีที่ ๓๒ ฉบับที่ ๑,๖๕๕ หน้า ๓๘
"ในมุมมองของการมีธรรมาภิบาลที่ดีขึ้นนั้น รัฐทุกรัฐจะต้องจัดให้มีความมั่นคงสาธารณะแก่สังคม และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพในเสรีภาพและสิทธิมนุษยชนของบุคคลด้วย" Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
กล่าวนำ
ในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศมักจะนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพเพื่อให้กองทัพไม่เป็นภัยคุกคามทางการเมืองต่อระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้น และขณะเดียวกันก็เพื่อให้กองทัพมีความเป็นประชาธิปไตย พร้อมๆ กับเพื่อให้ทหารเป็น "ทหารอาชีพ" อีกด้านหนึ่งก็นำพาไปสู่การปฏิรูปตำรวจด้วยเช่นกัน เพราะทหารและตำรวจนั้นถือได้ว่าเป็น "กลไกหลัก" ของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นระบอบทหารหรือระบอบคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยเองก็ตาม
แต่ที่สำคัญก็คือในระบอบเผด็จการนั้น กลไกตำรวจมีส่วนอย่างสำคัญต่อการดำรงไว้ซึ่งอำนาจของรัฐบาลดังกล่าว ดังนั้น ผลจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นการเมืองยุคหลังเผด็จการทหาร ยุคหลังคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงสังคมยุคหลังสงคราม (หรือหลังความขัดแย้งใหญ่) การปฏิรูปตำรวจจึงเป็นหนึ่งในประเด็นหลักของการปฏิรูปความมั่นคงที่เกิดขึ้น
แนวคิด
โดยหลักการในระบอบประชาธิปไตยแล้วตำรวจจะต้องปฏิบัติตนเองอย่างเคร่งครัดในกรอบของ "นิติรัฐ" และด้วยกฎหมายเช่นที่ตำรวจใช้เช่นนี้แหละที่ก็ผูกมัดตำรวจไว้เช่นกัน และต้องตระหนักเสมอว่าสถาบันตำรวจเป็นองค์กรสำคัญในสังคม เพราะเป็นส่วนหลักของการบังคับใช้กฎหมาย และโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำรวจเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยหรือเป็นสถาบันที่ดำรงไว้ซึ่ง "ความปลอดภัยสาธารณะ" (public safety) หรืออีกด้านหนึ่งก็คือ "ความมั่นคงสาธารณะ" (public security) ของสังคมนั่นเอง
นอกจากนี้ ประชาชนในระบอบประชาธิปไตยก็คาดหวังที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมจากการบังคับใช้กฎหมายของตำรวจ และก็ต้องยอมรับอีกด้วยว่าการปฏิบัติของตำรวจต่อสาธารณชนถือว่าเป็นดัชนีหนึ่งที่สำคัญของคุณภาพของระบอบประชาธิปไตย
วัตถุประสงค์
การปฏิรูปตำรวจมีวัตถุประสงค์สำคัญ ๔ ประการคือ
๑) เพื่อให้ตำรวจเคารพต่อหลักนิติรัฐ และดำเนินกิจกรรมของตำรวจภายใต้กรอบของกฎหมายและหลักแห่งจริยธรรม
๒) ตำรวจในระบอบประชาธิปไตยจะต้องเป็นผู้ที่ทำให้เกิดความมั่นคงสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพต่อสิทธิมนุษยชนด้วย
๓) การตรวจสอบตำรวจ (police accountability) จะเกิดก็ต่อเมื่อเกิดความโปร่งใส และการมีกลไกของการตรวจสอบ ซึ่งกลไกในส่วนนี้จะต้องมีทั้งกลไกภายในและการควบคุมจากภายนอก
๔) กระบวนการสร้าง "ตำรวจประชาธิปไตย" (democratic police) เป็นกิจกรรมจากล่างขึ้นบนและเป็นกระบวนการที่ตอบสนองต่อความต้องการและความกังวลของประชาชนและชุมชน อีกทั้งเป็นกระบวนการที่ต้องการสร้างให้เกิดความเชื่อมั่น การยอมรับ และการสนับสนุนของสาธารณชน
ดังนั้น กระบวนการนี้จึงต้องอาศัยความโปร่งใสและต้องการเวทีเสวนาเพื่อให้ประชาชนและชุมชนแสดงออกถึงความต้องการของพวกเขาในปัญหาความมั่นคงสาธารณะที่ต้องเผชิญ
และที่สำคัญก็อาจจะต้องทำให้เกิดการกระจายอำนาจ เพื่อให้กิจการตำรวจสามารถตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนในระดับต่างๆ ได้อย่างท่วงทันและเพียงพอ
กิจกรรมตำรวจเป็นกลไกของรัฐและเป็นเครื่องมือของรัฐบาลอาจจะกล่าวได้ว่าไม่แตกต่างจากกองทัพ แต่ก็มิได้หมายความว่าตำรวจจะเป็นเหมือนทหารทุกอย่าง เพราะตำรวจเป็นกลไกโดยตรงของการรักษาความสงบภายในโดยเฉพาะในส่วนของความปลอดภัยสาธารณะซึ่งเป็นหน้าที่หลักของตำรวจ
ดังนั้น ตำรวจจึงเป็นอีกองค์กรหนึ่งที่ติดอาวุธ (หรือมีขีดความสามารถในการใช้เครื่องมือของความรุนแรง) แม้อาวุธจะไม่ใช่ยุทโธปกรณ์หนักเช่นในแบบของทหาร
การเป็นองค์กรติดอาวุธของรัฐจีึงมักหนีไม่พ้นที่ตำรวจจะเข้าไปเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ถูกต้อง การใช้ความรุนแรง หรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน ดังนั้น กิจการตำรวจในประเทศประชาธิปไตยจึงต้องมีการตรวจสอบเพื่อเป็น "เกราะป้องกัน" ไม่ให้องค์กรตำรวจเป็นผู้ใช้อำนาจในทางที่ผิดและเป็นหลักประกันว่าการดำเนินการของตำรวจตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสังคม ซึ่งพวกเขามีหน้าที่ที่จะต้องปกป้องและคุ้มครอง
"ในมุมมองของการมีธรรมาภิบาลที่ดีขึ้นนั้น รัฐทุกรัฐจะต้องจัดให้มีความมั่นคงสาธารณะแก่สังคม และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพในเสรีภาพและสิทธิมนุษยชนของบุคคลด้วย" Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces
กล่าวนำ
ในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศมักจะนำไปสู่การปฏิรูปกองทัพเพื่อให้กองทัพไม่เป็นภัยคุกคามทางการเมืองต่อระบอบประชาธิปไตยที่เกิดขึ้น และขณะเดียวกันก็เพื่อให้กองทัพมีความเป็นประชาธิปไตย พร้อมๆ กับเพื่อให้ทหารเป็น "ทหารอาชีพ" อีกด้านหนึ่งก็นำพาไปสู่การปฏิรูปตำรวจด้วยเช่นกัน เพราะทหารและตำรวจนั้นถือได้ว่าเป็น "กลไกหลัก" ของรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นระบอบทหารหรือระบอบคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยเองก็ตาม
แต่ที่สำคัญก็คือในระบอบเผด็จการนั้น กลไกตำรวจมีส่วนอย่างสำคัญต่อการดำรงไว้ซึ่งอำนาจของรัฐบาลดังกล่าว ดังนั้น ผลจากความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นการเมืองยุคหลังเผด็จการทหาร ยุคหลังคอมมิวนิสต์ ตลอดรวมถึงสังคมยุคหลังสงคราม (หรือหลังความขัดแย้งใหญ่) การปฏิรูปตำรวจจึงเป็นหนึ่งในประเด็นหลักของการปฏิรูปความมั่นคงที่เกิดขึ้น
แนวคิด
โดยหลักการในระบอบประชาธิปไตยแล้วตำรวจจะต้องปฏิบัติตนเองอย่างเคร่งครัดในกรอบของ "นิติรัฐ" และด้วยกฎหมายเช่นที่ตำรวจใช้เช่นนี้แหละที่ก็ผูกมัดตำรวจไว้เช่นกัน และต้องตระหนักเสมอว่าสถาบันตำรวจเป็นองค์กรสำคัญในสังคม เพราะเป็นส่วนหลักของการบังคับใช้กฎหมาย และโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำรวจเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยหรือเป็นสถาบันที่ดำรงไว้ซึ่ง "ความปลอดภัยสาธารณะ" (public safety) หรืออีกด้านหนึ่งก็คือ "ความมั่นคงสาธารณะ" (public security) ของสังคมนั่นเอง
นอกจากนี้ ประชาชนในระบอบประชาธิปไตยก็คาดหวังที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมจากการบังคับใช้กฎหมายของตำรวจ และก็ต้องยอมรับอีกด้วยว่าการปฏิบัติของตำรวจต่อสาธารณชนถือว่าเป็นดัชนีหนึ่งที่สำคัญของคุณภาพของระบอบประชาธิปไตย
วัตถุประสงค์
การปฏิรูปตำรวจมีวัตถุประสงค์สำคัญ ๔ ประการคือ
๑) เพื่อให้ตำรวจเคารพต่อหลักนิติรัฐ และดำเนินกิจกรรมของตำรวจภายใต้กรอบของกฎหมายและหลักแห่งจริยธรรม
๒) ตำรวจในระบอบประชาธิปไตยจะต้องเป็นผู้ที่ทำให้เกิดความมั่นคงสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ และขณะเดียวกันก็จะต้องเคารพต่อสิทธิมนุษยชนด้วย
๓) การตรวจสอบตำรวจ (police accountability) จะเกิดก็ต่อเมื่อเกิดความโปร่งใส และการมีกลไกของการตรวจสอบ ซึ่งกลไกในส่วนนี้จะต้องมีทั้งกลไกภายในและการควบคุมจากภายนอก
๔) กระบวนการสร้าง "ตำรวจประชาธิปไตย" (democratic police) เป็นกิจกรรมจากล่างขึ้นบนและเป็นกระบวนการที่ตอบสนองต่อความต้องการและความกังวลของประชาชนและชุมชน อีกทั้งเป็นกระบวนการที่ต้องการสร้างให้เกิดความเชื่อมั่น การยอมรับ และการสนับสนุนของสาธารณชน
ดังนั้น กระบวนการนี้จึงต้องอาศัยความโปร่งใสและต้องการเวทีเสวนาเพื่อให้ประชาชนและชุมชนแสดงออกถึงความต้องการของพวกเขาในปัญหาความมั่นคงสาธารณะที่ต้องเผชิญ
และที่สำคัญก็อาจจะต้องทำให้เกิดการกระจายอำนาจ เพื่อให้กิจการตำรวจสามารถตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนในระดับต่างๆ ได้อย่างท่วงทันและเพียงพอ
กิจกรรมตำรวจเป็นกลไกของรัฐและเป็นเครื่องมือของรัฐบาลอาจจะกล่าวได้ว่าไม่แตกต่างจากกองทัพ แต่ก็มิได้หมายความว่าตำรวจจะเป็นเหมือนทหารทุกอย่าง เพราะตำรวจเป็นกลไกโดยตรงของการรักษาความสงบภายในโดยเฉพาะในส่วนของความปลอดภัยสาธารณะซึ่งเป็นหน้าที่หลักของตำรวจ
ดังนั้น ตำรวจจึงเป็นอีกองค์กรหนึ่งที่ติดอาวุธ (หรือมีขีดความสามารถในการใช้เครื่องมือของความรุนแรง) แม้อาวุธจะไม่ใช่ยุทโธปกรณ์หนักเช่นในแบบของทหาร
การเป็นองค์กรติดอาวุธของรัฐจีึงมักหนีไม่พ้นที่ตำรวจจะเข้าไปเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐที่ไม่ถูกต้อง การใช้ความรุนแรง หรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน ดังนั้น กิจการตำรวจในประเทศประชาธิปไตยจึงต้องมีการตรวจสอบเพื่อเป็น "เกราะป้องกัน" ไม่ให้องค์กรตำรวจเป็นผู้ใช้อำนาจในทางที่ผิดและเป็นหลักประกันว่าการดำเนินการของตำรวจตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสังคม ซึ่งพวกเขามีหน้าที่ที่จะต้องปกป้องและคุ้มครอง
ในทุกประเทศจริยธรรมของตำรวจถูกกำหนดเป็นมาตรฐานเดียวกันว่าตำรวจมีหน้าที่รับใช้สังคมและมีหน้าที่ปกป้องสังคมให้พ้นจากภัยคุกคามของอาชญากรรม และในขณะเดียวกันก็มีหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม หรืออีกนัยหนึ่งก็คือการปกป้องสิ่งที่เรียกว่า "ความมั่นคงสาธารณะ" นั่นเอง นอกจากนี้ จริยธรรมที่สำคัญของตำรวจทั่วโลกก็คือ ตำรวจจะถูกสอนอยู่เสมอว่าตำรวจจะต้องเคารพต่อ "สิทธิในชีวิต" ของประชาชนทุกคน และขณะเดียวกันก็จะต้องถือเป็นหลักการประจำใจว่าตำรวจจะใช้กำลังก็ต่อเมื่อเกิดความจำเป็นหรือเป็นการใช้กำลังก็เพื่อการป้องกันตนเอง และการใช้กำลังนี้ก็จะต้องอยู่ในกรอบของกฎหมายและหลักสำคัญอีกประการหนึ่งก็คือกำลังที่ตำรวจจะใช้ได้ ก็จะต้องเป็นการใช้อย่างเหมาะสมและสมควรแก่เหตุ หรือที่เรียกว่า "The Rule of Proportionality"
ในอีกด้านหนึ่งเมื่อตำรวจมีสถานะเป็นกลไกหลักของรัฐในการรักษาความมั่นคง โดยเฉพาะในส่วนที่เป็นเรื่องของความมั่นคงภายใน องค์กรตำรวจจะต้องมีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ อันเป็นสิ่งที่นักปฏิรูปความมั่นคงถือเป็นหลักเสมอ (ก็คือจะต้องมี "accountability") อีกทั้งยังจะต้องระบบตรวจสอบภายในเพื่อเป็นกลไกในการป้องกันการกระทำผิดของตำรวจ เช่น บทบาทของจเรตำรวจ ตลอดรวมถึงสามารถตอบแก่สาธารณชนได้จริง เมื่อเกิดการเรียกร้องให้มีการตรวจสอบตำรวจในเรื่องที่เกิดขึ้น (ทั้งในฐานะของตัวบุคคลและองค์กร)
ทิศทาง
การดำเนินการต่างๆ ที่กล่าวแล้วในข้างต้น ก็เพื่อสร้างให้เกิดความเป็น "ตำรวจอาชีพ" ไม่แตกต่างกับการสร้างให้เกิด "ทหารอาชีพ" และการสร้างเช่นนี้กระทำคู่ขนานกับกระบวนการทางการเมืองในการสร้างประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นในประเทศ โดยคาดหวังว่าความเป็น "ทหารอาชีพ" คู่ขนานกับความเป็น "ตำรวจอาชีพ" จะเป็นปัจจัยอย่างมีนัยสำคัญต่อการสร้างประชาธิปไตย นอกจากนี้ การปฏิรูปตำรวจในกรอบของการปฏิรูปภาคความมั่นคงก็เป็นความคาดหวังอีกด้วยว่าการปฏิรูปเช่นนี้จะเป็นองค์ประกอบที่ทำให้ตำรวจเพิ่มความเคารพในสิทธิมนุษยชนของบุคคล พร้อมกับทำหน้าที่เป็นผู้สร้างความมั่นคงให้แก่พลเมืองในรัฐมากกว่าจะเป็นผู้พิทักษ์ความมั่นคงของรัฐเท่านั้น
เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าบทบาทของตำรวจมีความสำคัญต่อการสร้างความมั่นคงภายใน ดังนั้น ในกรณีของสังคมที่เปลี่ยนผ่านออกจากความขัดแย้งใหญ่ บทบาทของตำรวจจึงต้องการการปฏิรูปเป็นอย่างยิ่ง เช่น ในระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยม ตำรวจโดยเฉพาะอย่างยิ่งบทบาทของ "ตำรวจลับ" เป็นกลไกสำคัญต่อการค้ำประกันความมั่นคงของรัฐพร้อมๆ กับการใช้กลไกเช่นนี้ในการกวาดล้างและจับกุมฝ่ายตรงข้าม ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่จะพบว่ารัฐบาลอำนาจนิยมหรือรัฐบาลเผด็จการมักจะใช้กลไกตำรวจในการกวาดล้างฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง ตลอดรวมถึงการจัดการกับฝ่ายค้านแทนการใช้กลไกของฝ่ายกองทัพ ซึ่งอาจจะเป็นเพราะรัฐบาลเหล่านี้ไม่ต้องการให้ทหารเข้ามายุ่งกับการเมือง มากเกินไป อันอาจกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้ทหารในกองทัพ "ถูกทำให้เป็นการเมือง" (politicization) และอาจหันกลับมาเป็นผู้ต่อต้านรัฐบาลได้ ฉะนั้นในหลายๆ กรณีมักจะพบว่ารัฐบาลอำนาจนิยมใช้กลไกตำรวจเป็นเครื่องมือหลักในการปราบปรามและขณะเดียวกันก็มีการติดอาวุธให้ตำรวจมากขึ้นด้วย
ในเงื่อนไขของสังคมการเมืองเช่นนี้ การดำเนินการในระยะสั้นของการปฏิรูปตำรวจจึงไม่ใช่แต่เพียงลดทอนความเป็นการเมือง (depoliticization) ในองค์กรตำรวจเท่านั้น หากยังจะต้องลดทอนความเป็นทหาร (demilitarization) ในตำรวจด้วยเช่นกัน กล่าวคือ องค์กรตำรวจจะต้องไม่ใช่ "หน่วยอาวุธหนัก" ในแบบของทหาร หากจะต้องเป็นตำรวจที่มุ่งให้บริการแก่ชุมชนและ/หรือสังคม และดำเนินการเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของสังคมในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในอันถือได้ว่าเป็นหนึ่งในเงื่อนไขพื้นฐานของการสร้างประชาธิปไตยให้มีเสถียรภาพและขณะเดียวกันก็เป็นการสร้างบรรยากาศของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย
ความคาดหวังจากต่างประเทศ
ในอีกด้านหนึ่งของปัญหาก็คือบทบาทของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ ซึ่งปัจจุบันจะพบว่าประเทศเหล่านี้มีทัศนะไม่แตกต่างกันที่เชื่อว่าในการเปลี่ยนผ่านของระบอบการเมืองนั้นมีความจำเป็นที่รัฐบาลของประเทศเหล่านั้นจะต้องผลักดันให้เกิดการปฏิรูปตำรวจคู่ขนานกับการปฏิรูปทหารให้ได้
รัฐบาลของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือเชื่อว่าการปฏิรูปตำรวจอาจจะเป็นภารกิจที่ยากลำบากและมีความเสี่ยง แต่พวกเขาก็เชื่ออย่างมั่นใจว่า หากสามารถทำให้การปฏิรูปตำรวจให้ สำเร็จได้จริงแล้ว ผลตอบแทนที่จะเกิดขึ้นแก่กระบวนการทางการเมืองของประเทศนั้นๆ น่าจะเป็นสิ่งที่มีความคุ้มค่าอย่างยิ่ง
ประเด็นสำคัญก็คือบรรดาประเทศเหล่านี้มองว่าการปฏิรูปตำรวจมีความเชื่อมโยงกับผลลัพธ์หลัก ๕ ประการ
๑) ก่อให้เกิดกระบวนการของการลดทอนความเป็นทหารในองค์กรตำรวจ
๒) ผลักดันให้เกิดกระบวนการสร้างประชาธิปไตยในระบอบการเมือง
๓) เป็นแรงผลักดันให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ อันเป็นผลที่เกิดจากความสงบเรียบร้อยในสังคม
๔) เป็นหลักประกันต่อการทำให้เจ้าหน้าที่ตำรวจเคารพในสิทธิมนุษยชนของบุคคล
๕) เป็นหนทางของการทำให้ตำรวจเคารพในหลักนิติรัฐ ดังที่กล่าวเป็นหลักในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยเสมอว่า "ตำรวจจะต้องยืนอยู่บนความเป็นนิติรัฐและหลักสิทธิมนุษยชน"
สรุป
การปฏิรูปตำรวจอาจจะไม่ง่ายเลย ดังจะพบว่าในหลายสังคมไม่ว่าจะเป็นในอเมริกาใต้ แอฟริกาใต้ และในอีกหลายประเทศมีคำตอบคล้ายๆ กันถึงความยากลำบากในการปฏิรูปนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสังคมต้องเผชิญกับอาชญากรรมที่ทวีความรุนแรงขึ้นจนทำให้ในที่สุดแล้วตำรวจก็อาจต้องหันกลับมาสู่วิธีการเก่าหรือแบบแผนเก่าของการปฏิบัติ
แต่ไม่ว่ากระบวนการนี้จะสำเร็จหรือไม่ก็ตาม เราก็หวังว่าจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปตำรวจจะเป็นหนทางสำคัญของการสร้าง "ตำรวจอาชีพ" ให้เกิดขึ้นในสังคมประชาธิปไตยให้ได้
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น